内容提要：
本章内容立足于对地方政府的，即地方的立法、行政、司法机构及其职能进行基础性的阐释，结合中国现行的重要政治制度与体制（比如党的领导制度、人民代表大会制度、多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、“一国两制”、选举制度、基层民主制度等）逐一分析其对地方政府的影响。针对地方政府结构和地方政治中存在的一些问题，探讨地方政府结构优化的思路，主要围绕实现地方政府制度的多样化及其优化、如何提升地方政府政治设施包括地方人大、行政、司法各个机构的效能，并归结于发展、完善责任本位的地方政府政治，最终增进地方社会的有效治理。
解决问题：了解人民政府组成，学习地方各级人民代表大会的选举和职权
关键词： 地方政府 人民代表大会 职权
学习描述：
地方政府是国家通过宪法设置在地方的地方国家权力机构和国家行政分治机构。所谓结构，“一般是指各部分的配合，也指一种组织或结构的组成方式和内部构造。政府结构既包括政府内部的组成方式、机构设置，也包括政府及政府各部门上下级之间的关系，还包括党政关系以及行政与立法、司法之间的关系。” 从结构的广泛意义上，“地方政府结构即是以一定的具有权威性的制度所规定的地方政府组织形式以及关系模式，其基本内涵就是权力分配和实际运作。” 目前诸如对地方政府层级结构、类型结构及党政结构、宪政结构 等不同角度的探讨，实际上反映了地方政治权力体系全部的结构特征。
本章讨论我国地方政府结构，首先围绕地方政府的基本构成，分析各主体在地方政治中的地位与意义。同时地方政府作为国家政治的分支、作为地方政治体系的一个组成部分，考察地方政府政治还要论述国家政治制度或体制对地方政府的影响及意义。在此基础上，探讨地方政府结构优化的若干问题。
第一节 地方政府的基本构成
从宪法规范的角度看，完整、严格意义上的地方政府由地方人民代表大会、地方人民政府即地方行政机关和地方法院、地方检察院构成的地方司法机关组成。
除了完整意义上的地方政府外，中国地方政府还有其他一些存在形式。其一是上级政府派出的承担一个地区全面治理职能的机构，这类机构的主体是行政机关，但也可能包括其他机构（如人大联络机构）。上级地方政府的派出机构在承担国家行政的分治功能方面与一般意义上的地方政府没有本质的差别，具有地方政府的实际功能。其二是特别行政区政府。特别行政区政府是全国人民代表大会通过立法专门设立的，具有与一般完整地方政府不同的宪法地位和结构，特别行政区政府所管辖的地方也不同于一般地方政府管辖的地方，由于中国实行单一制中央集权制，因此特别行政区政府及其所辖地方的性质和地位并不特别明确，在一定的意义上可以将其视为地方政府。其三是民族自治地方的自治机关。民族自治地方的自治机关是实行民族区域自治的地方设立的政治和行政机关，在承担中央政府一般分治职能的同时，拥有程度不同的自治权。
一、地方各级人民代表大会
中国的地方各级人民代表大会是指省（含自治区、直辖市）、设区的市（含自治州）、县（含自治县、市辖区、不设区的市）的人民代表大会及其常务委员会，以及乡（含民族乡、镇）的人民代表大会。
根据宪法和地方组织法，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关，即本行政区内行使国家权力的最高权力机关。地方各级人民代表大会是同级其他国家机关产生的前提和基础，县级以上地方各级政权中的“一府两院”都由同级人大选举产生，对它负责，受它监督。地方各级人民政府是它的执行机关。它依法对本行政区域内的政治、经济、文化等各方面重大事项作出决定，同级其他国家机关无权更改或拒绝执行。
（一）地方各级人民代表大会代表的选举及其职权
1.各级地方人大代表的选举
根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称“选举法”）第2条的规定，地方各级人民代表大会代表的选举有直接选举和间接选举两种方式：不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人大代表，由选民直接选举产生；省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的人大代表由间接选举产生，即由下一级人民代表大会选举产生。
由直接选举方式产生的地方人大代表与特定的选区相联系，由间接方式产生的地方人大代表不与特定的选民和选区发生联系，而与特定层级的下一级地方人大相联系。因此，地方人大代表根据其产生方式的不同，在代表性和代表权方面有所不同，即那些与特定选区、选民直接相联系的地方人大代表法律上是由特定选区的选民选举产生的，因而在代表和明确、具体的选民、选民集团之间存在着某种具体的政治代表关系，从法理上说这种方式产生的代表并不在一般抽象的意义上代表本区域的所有居民，而更多的代表其所在选区的选民；由下一级地方人大选举产生的地方人大代表，由于其并不与任何明确、具体的选民、选民集团发生直接的联系，因此在代表和各该地方的居民之间不存在直接、严格的代表关系，而仅在一般的意义上代表着各该级地方的“人民”，是对该地域居民总体的代表。因此尽管在形式上地方人大代表似乎是一样的，但两者在代表性和代表面上差异极大，由不同性质选举方式产生的地方人大代表所具有的法律地位和政治关系是不同的。
地方各级政府组成人员、法院院长、检察院检察长列席本级人大会议，其他有关机关、团体负责人经主席团批准，可以列席本级人大会议。有关法律对此没有做出进一步的规定。
2.地方各级人大代表的主要职权
按照宪法和代表法等赋予的权利，各级人民代表大会代表在本级人大会议期间的职权即代表在人大会议的会内职权主要有：
（1）提出议案、建议、批评和意见的权利
县级以上地方各级人民代表大会代表10人以上联名，有权向本级人民代表大会提出本级人大职权范围内的议案；乡镇人大代表5人以上联名，有权向本级人大提出本级人大职权范围内的议案。
县级以上地方各级人大代表有权向本级人大及其常委会提出本行政区域内各方面工作的建议、批评和意见；乡镇人大代表有权向本级人大提出本行政区域内各方面工作的建议、批评和意见。对代表提出的建议、批评和意见，由常委会（乡镇由主席团）交有关部门研究处理并负责答复。
（2）提名权
县级以上地方各级人民代表大会代表10人以上联名，可以提出同级人大常委会组成人员的候选人选，同级人民政府的领导人员和同级人民法院院长、人民检察院检察长的候选人选。
对10人以上代表联名推荐的候选人，主席团必须提交全体代表酝酿。然后由主席团根据多数代表的意见，确定是否列入正式候选人名单。在选举中，代表可以另选其他任何代表或选民。
（3）有权提出罢免案
县级以上地方各级人大会议上，十分之一以上代表联名，可以提出对本级人大常委会的组成人员、政府领导人、人民法院院长和人民检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会主席团审议。乡镇人大举行会议时，主席团或五分之一以上代表联名，可以提出对正副乡长、正副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。
（4）质询和询问权
地方各级人大举行会议时，代表10人以上联名，可以书面提出对本级人民政府及其所属部门及本级人民法院、人民检察院的质询案，由主席团决定交受质询的机关。受质询的机关必须在会议期间负责答复。
地方人大在审议议案时，代表有权对有关部门提出询问，了解有关情况，以便更好地审议议案。被询问的部门必须派人做出说明。
（5）人身特别保护权
县级以上地方各级人大代表非经本级人民代表大会主席团许可，在闭会期间，非经本级人大常委会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立即向该级人民代表大会或常务委员会报告。如对县级以上地方各级人大代表采取法律规定的其他限制人身自由的措施，也应经本级人大主席团或常委会许可。
乡级人大代表如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他性质人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡级人大。
（6）免责权
县级以上地方各级人大代表、常务委员会组成人员，在人民代表大会和常委会议上的发言和表决不受法律追究。这项免责权的范围是代表大会、联组会、小组会和专门委员会（或工作委员会）会议上的发言和表决。代表发言和表决中的任何言论均不受法律追究。
（7）有权要求必要的物质便利
代表在出席人大会议和执行代表职责办理公务时，有权得到路费等必要的物质帮助；代表所在的工作单位对代表执行代表职务必须给予时间保障和正常支付代表的原有报酬和待遇；无固定工资收入的代表在执行代表职务时由本级财政给予适当补贴；代表的活动经费列入本级财政预算。
各级人民代表大会代表在本级人大会议闭会期间的职权，即代表在人大会议的会外职权主要有：
（1）视察权
代表在大会闭会期间有权参加本级人大常委会组织的各种专题调查和视察活动，了解同级政府、法院、检察院的工作情况，收集选民的意见、建议和要求。
（2）与选民和原选举地位的联系
代表以座谈会、走访等形式，定期或不定期地同选民和原选举单位保持联系，听取选民的意见和要求；向本级人大常委会、本级政府反映选民的意见和要求。
（3）列席其他会议权
县级以上人大代表有权应邀列席本级人大常委会的会议。
省级、设区的市级人大代表有权列席原选举单位的人大会议，并可列席原选举单位的人大常委会的会议；可以应邀列席本级人大各专门委员会的会议。
（4）召集临时会议的提议权
地方各级人大代表有权依照法律规定提议临时召集本级人大会议。
（二）地方各级人民代表大会的代表名额和规模
地方各级人民代表大会代表的选举有直接选举和间接选举两种方式。根据选举法第9、10条的规定，确定代表名额的方法是：
（1）省、自治区、直辖市人大的具体名额，由全国人大常委会依照选举法确定。设区的市、自治州和县级人大的具体名额，有省、自治区、直辖市的人大常委会依照选举法确定，报全国人大常委会备案。乡级的人大代表的具体名额，由县级人大常委会依照选举法确定，报上一级人大常委会备案。
（2）代表名额规模要适当，总名额尽量少变动。
（3）必须使各民族、各地区、各方面都有适当数量的代表。少数民族聚居的地方，每一少数民族都要有代表参加当地的人民代表大会。其数额按选举法规定的比例确定和分配。但人口特别少的民族，至少应有一名代表。
（4）农村与城镇选举权的差别性。现行选举法仍然规定：省、自治区人民代表大会代表的名额，按照农村每一代表所代表的人口数五倍于城市地区所代表的人口数；直辖市、市、市辖区农村每一代表所代表的人口数，应多于市区所代表的人口数；自治州、县、自治县农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数。但在县或自治县的人大中，应保证人口特别少的乡、民族乡、镇至少应有一名代表；在县、自治县的行政区域内，人口特别多的镇或不属于县以下政府领导的企事业单位的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，农村每一代表所代表的人口数，与镇或企业事业单位每一代表所代表的人口数的比例可以小于四比一直至一比一。
现行的选举法具体规定了地方各级人大代表的名额：省、自治区的代表名额基数是350人，在此基础上每增加15万人再增加1名代表名额，省、自治区的代表名额总数一般是350—1000人；直辖市的代表名额基数是350人，在此基础上每增加2.5万人再增加1名代表名额，直辖市的代表名额总数一般是625—790人；设区的市、自治州的代表名额基数是240人，在此基础上每增加2.5万人再增加1名代表名额，设区的市、自治州的代表名额总数一般是240—650人；县、自治县、不设区的市、市辖区的代表名额基数是120人，在此基础上每增加0.5万人再增加1名代表名额，县、自治县、不设区的市、市辖区的代表名额总数一般是120—450人；乡、民族乡、镇的代表名额基数是40人，在此基础上每增加0.5万人再增加1名代表名额，乡、民族乡、镇的代表名额总数一般是40—130人。
（三）地方各级人民代表大会的机构
1.地方各级人民代表大会的代表大会
在2004年3月全国人大十届二次会议以前，地方各级人大的代表大会的任期分为五年和三年两种。凡间接选举产生的省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会，每届任期五年；凡直接选举产生的县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会，每届任期三年。在此次会议上通过宪法修正案，修改了乡镇政权任期的规定为“地方各级人民代表大会每届任期五年。” 2004年10月十届全国人大常委会第十二次会议通过全国人大和地方各级人大选举法修正案、地方各级人大和地方各级人民政府组织法修正案。根据组织法修正案，乡、镇人大的任期由三年改为五年，确认了宪法修正的内容。这样修改，各级人大任期一致，有利于协调各级经济社会发展规划、计划和人事安排。
地方各级人大的代表大会是地方各级人民代表大会的基本活动方式，也是地方各级人民代表大会行使其职权的基本形式。县级及县级以上地方各级人大的代表大会，每年至少举行一次例行会议；如遇特殊情况，经五分之一以上代表提议，可以召集临时 会议 。
地方人大代表大会的会期通常为4—5天，期间至少要审议6个报告，听取报告和表决一般要占用4个半天 。
县级及县级以上地方各级人大每次代表大会均举行预备会议。预备会议由本级上届人大常务委员会主持 。预备会议必须在会议正式举行前召开。预备会议的主要内容有：选举产生本次会议的主席团、秘书长；审议、通过大会议程；选举产生根据会议需要而设立的工作机构。
县级及县级以上地方各级人大的代表大会由主席团常务主席主持 。常务主席人选是主席团第一次会议根据上届人大常委会的提议而决定的。
乡、民族乡、镇人大的代表大会由大会选举产生的主席团主持。
地方各级人大的代表大会主要职权有：审议、批准同级人民政府的工作报告；审议、批准同级人民政府计划委员会（现为发展和改革委员会）的上一年度国民经济和社会发展计划的执行情况和下一年度的计划草案；审议、批准同级人民政府财政厅、局的上一年度财政预算执行情况和下一年度的预算草案；审议、批准同级人大常委会的工作报告；审议、批准同级法院、同级检察院的工作报告；审议、通过本行政区域内的各项地方性法规：选举和罢免同级人大常委会的组成人员、同级人民政府、同级人民法院和同级人民检察院的领导人员。
地方各级人大代表大会在举行大会期间，存在两种临时性的机构：代表团和主席团。
县级及县级以上地方各级人民代表大会代表参加会议时，一般按选举单位或行政区划组成代表团，以代表团为单位参加会议的各项活动。地方组织法对地方各级人民代表大会如何组织代表参加会议未做明确规定。各地人大参照全国人民代表大会组织法的规定，按选举单位或行政区划组成代表团，并推举一名代表为团长，1—3名代表为副团长，会议举行之前，代表以代表团为单位，就会议的准备事项、议程等进行酝酿、讨论和协商；在会议中，就有关议题交换意见，进行讨论和协商。代表团团长通常由该行政区人大常委会主任担任，负责召集代表团的各种会议，并列席大会主席团会议，负责转达代表们的意见、建议和要求。
县级及县级以上地方各级人大代表大会由主席团主持会议。主席团候选人由上届人大常委会向预备会议提出，由预备会议通过。同级中共党委及其所属部门的负责人、同级人大常委会及其所属部门的负责人是主席团的当然组成人员，中共统战对象、工会、妇女联合会、共青团、主要少数民族以及工人、农民、知识分子等不同阶层也有代表进入主席团。
主席团的主要职责是主持代表大会的会议；审议、决定有关事项；决定代表提出的议案是否提交大会讨论、表决；推选主席团常务主席；通过会议的日程安排等。
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